С това решение се прави рязък завой в досегашната практика на ВАС относно тълкуването на правната природа на договорите за безвъзмездна финансова помощ и допустимостта на съдебно обжалване пред административен съд на изявленията на УО за налагане на финансови корекции.
"Безспорно е, че безвъзмездната финансова помощ, която се предоставя от Европейския съюз и от националния бюджет на бенефициери – частни или публични правни субекти, е инструмент за осъществяване на политиката на Европейския съюз за хармонично развитие чрез икономическо, социално и териториално сближаване – чл. 174, §1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Политиката на сближаване е една от основните цели на Европейския съюз – да насърчава икономическото, социалното и териториално сближаване, както и солидарността между държавите членки – чл. 3, §3, ал. 3 от Договора за Европейския съюз (ДЕС). Като инструмент за осъществяване на политика предоставянето на безвъзмездна финансова помощ служи за удовлетворяване на публичен интерес – този на Европейския съюз, на държавите членки, следователно и на гражданите на Европейския съюз. Вътрешното законодателство определя средствата от Европейския съюз по Структурните и Кохезионния фонд, както и националното съфинансиране като публични финанси за финансиране на публични блага – чл. 8 във вр. с чл. 3 от Закона за публичните финанси (ЗПФ)
Публичната цел, с която се предоставя безвъзмездната финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз и националното съфинансиране, установява публичноправния характер на дейността – актове, действия, бездействия, по нейното предоставяне.
Безспорно е, че отговорни за реализирането на тази цел са Комисията на Европейския съюз и държавите членки в съответствие с принципите на споделеното управление и на стабилното финансово управление – чл. 317 ДФЕС. Органи на Европейския съюз и органи на държавите членки са оправомощени от вторичното право на Европейския съюз и вътрешното законодателство да изпълняват функции по програмиране, изпълнение и контрол на процеса на предоставяне на безвъзмездната финансова помощ.
Безспорно е също, че правният субект, който държавата определя за управляващ орган, в изпълнение на правомощията си по чл. 60 от Регламент (ЕО) №1083/2006 на Съвета от 11.07.2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) №1260/1999 (Регламент (ЕО) №1083/2006) провежда всички необходими действия и процедури по определяне на бенефициера на финансовата помощ. Тези действия и процедури, с оглед на установеното във вътрешната нормативна уредба – Постановление на Министерския съвет №121 от 31.05.2007 г. за определяне на реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, съфинансирани от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз за програмния период 2007 – 2013 г. (ПМС 121), са регламентирани като административни, а актовете, с които процедурата завършва и определя/отхвърля конкретното проектно предложение като индивидуални административни.
Безспорно е, че безвъзмездната финансова помощ на определения чрез индивидуален административен акт бенефициер се предоставя след сключването на договор по смисъла на чл. 3 ПМС 121. Предметът на този договор е определен с влязъл в сила индивидуален административен акт по смисъла на чл. 28, ал. 1, т. 1 ПМС 121, а предоставения за неговото осъществяване финансов ресурс е публичен – европейски и национален. Условията на договора са определени от императивни правни норми – Регламент (ЕО) №1083/2006 и ПМС 121, или едностранно от административния орган в изпълнение на предоставената му от императивни правни норми компетентност и страните по договора не могат да се отклоняват от нормативно установеното. Императивни норми на правото на Европейския съюз определят кога е налице неизпълнение на договора. Легалната дефиниция на понятието „нередност“, което обективира неизпълнение на договора, е дадено в чл. 1, §2 от Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95 на Съвета от 18.12.1995 г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95).
Безспорно е, че императивни норми на правото на Европейския съюз определят правните последици от неизпълнението на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, обективирано в нарушение по смисъла на чл. 1, §2 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95. Член 4 на регламента установява общото правило, че всяка нередност включва отнемане на незаконно придобитата облага: а) чрез задължението да се плати или възстанови сумата, която се дължи или е придобита незаконно, или б) чрез усвояване на предоставеното обезпечение.
Преценката за неизпълнение на договора е нормативно установено правомощие на управляващия орган – чл. 60 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95. Нормативно е установено и правомощието на сертифициращия и одитиращия орган – чл. 61 и 62 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95, както и контролните правомощия на органи, служители или оправомощени представители на Комисията – чл. 72 и 73 Регламент (ЕО, Евратом) №2988/95, както и на национални специализирани органи и структури – чл. 6, т. 2, 3 и 4 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз (Наредба за процедурите). Изрична норма на вътрешното публично право – чл. 62 ЗПФ, установява задължението на органите, отговорни за финансовото управление на средствата от Европейския съюз, да предприемат необходимите действия за събирането на недължимо платените или надплатените суми, както и неправомерно получените или неправомерно усвоените средства по проекти, включително свързаното с тях национално съфинансиране.
Националният законодател е уредил в императивни правни норми и процедурите за администриране на нередностите по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от Европейския съюз – чл. 1 от Наредбата за процедурите.
Безспорно е, че договорът за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ не е средство за генериране на търговска печалба – чл. 125, §4 Регламент (ЕС, Евратом) №966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2012 г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) №1605/2002 на Съвета (Финансовия регламент).
При така установената нормативна уредба на предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз и при трайно установената съдебна практика, че при наличието на договор правоотношенията се регулират от нормите на гражданското право, съдебната практика приемаше, че правоотношенията, породени от сключения договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Европейския съюз, са гражданскоправни и съдебната им защита следва да бъде чрез средствата на гражданското право.
С тълкувателно решение №8 от 11.12.2015 г., постановено по тълкувателно дело №1/2015 г., Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд прие, че актовете на Разплащателната агенция, издавани по реда на чл. 26, ал. 1, т. 3 и чл. 33 от Наредба №9 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка „Създаване на стопанства на млади фермери“ по Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 – 2013 г. (Наредба №9) са актове, издавани от орган на държавна власт, със законово делегирани правомощия, в изпълнение на нормативен акт и с тях се предвижда едностранна промяна в правата на адресата им, поради което представляват индивидуални административни актове и като такива подлежат на съдебен контрол по реда на Административнопроцесуалния кодекс. В мотивите на тълкувателното решение е прието, че „Сключеният договор за отпускане на финансова помощ по чл. 21, ал. 2 от Наредба №9 не е между равнопоставени по смисъла на чл. 8 и 9 ЗЗД правни субекти и елементите на договора не са резултат от свободно договаряне между тях. Този договор е избрана в наредбата … правна форма, чрез която се извършва индивидуализация на правата и задълженията на конкретното лице и административния орган, разрешаващ отпускането на финансовата помощ. Тези права и задължения императивно следват от самия нормативен акт, а не от волята на страните по договора. Ето защо договорът не е източник на граждански правоотношения, а на административноправни такива.“
Наредба № 9 е приета в изпълнение на Регламент (ЕО) №1782/2003 на Съвета от 29.09.2003 г. относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на Регламенти (ЕИО) №2019/93, №1452/2001, (ЕО) №1453/2001, (ЕО) №1454/2001, (ЕО) №1868/94, (ЕО) №1251/1999, (ЕО) №1254/1999, (ЕО) №1673/2000, (ЕИО) №2358/71 и (ЕО) №2529/2001 (Регламент (ЕО) №1782/2003). Регламентът е нормативната регламентация на един от инструментите за осъществяване на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз, която пък е елемент на политиката на Съюза за хармонично развитие чрез икономическо, социално и териториално сближаване – чл. 174, §1 ДФЕС.
Следователно предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Структурните и Кохезионния фонд на Европейския съюз и предоставянето на безвъзмездна финансова помощ от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, съответно от Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието имат една и съща публична цел. Те разходват един и същ публичен финансов ресурс – европейски и национален. Идентично са регламентирани механизмите и инструментите за получаване на безвъзмездната помощ в правото на Европейския съюз и във вътрешното ни право. ПМС 121 и Наредба №9 регламентират административни производства по определяне на бенефициера и сключването на договор за получаването на помощта.
Идентичността на целта на предоставянето на помощта, на характера на правоотношенията по повод на получаването й и на процедурите, чрез които помощта се получава дава основание да се направи извод, че характера на договора по чл. 3 ПМС 121 също не е гражданскоправен, а административен, а акта на органа по чл. 13, ал. 1, т. 3 от Методологията, както и акта по чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба №9 е индивидуален административен акт. Факта, че в чл. 26, ал. 1, т. 3 от Наредба №9 е определено наименованието на акта, с който компетентният орган – Разплащателната агенция, отказва изплащането на финансова помощ, а в чл. 13, ал. 1, т. 3 от Методологията законодателят не е определил наименованието на акта не може да доведе до извод за различен характер на двата акта. Не наименованието, а съдържанието на акта е решаващо за определяне на неговия характер. И в двата случая органът, който издава акта, е страна по договора за получаване на безвъзмездна помощ, и в двата случая упражнява правомощия, които са му предоставени с императивни правни норми на правото на Европейския съюз и в двата случая материалноправните предпоставки за отказ от предоставяне или възстановяване на безвъзмездна финансова поради установена нередност са установени в императивни норми на правото на Европейския съюз.
Тази идентичност на цел, характер на правоотношенията, правомощия и материалноправни предпоставки за тяхното упражняване и принципа на еквивалентност дава основание на съда да приеме за правилен извода на първоинстанционния съд за административноправния характер на оспорения от Община Ловеч акт. Макар принципът на еквивалентност да предполага еднакви процедурни правила да се прилагат спрямо права, предоставени от правото на Европейския съюз, и спрямо права, предоставени от национална норма, на още по-голямо основание принципът трябва да е приложим, когато се прилагат национални норми за защита на предоставени от правото на Европейския съюз идентични по своя характер субективни права.
Видно от изложеното, с оглед на приетото с тълкувателно решение №1 съдът счита, че извода на съда за допустимост на съдебното производство по оспорване на писмо, изх. №99-00-6-3963, е правилен. Това прави твърдението на касатора за недопустимост на обжалваното съдебно решение неоснователно."
