вторник, 16 юни 2015 г.

Малка пробойна в последователната практика на ВАС по повод финансовите корекции

Трайната или по-скоро преобладаващата практика на ВАС (и по-конкретно на Седмо отделение), с която се определят като недопустими опитите на бенефициенти да оспорят по реда на АПК актовете на управляващите органи за констатиране на нередности и налагане на финансови корекции, както и отказите за верифициране на разходи, може да се резюмира в следния цитат: "С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ управляващия орган придобива качеството на страна по договор. От този момент в отношенията си с бенефициер той вече не е административен орган, а контрагент, поради това актовете, които издава във връзка с изпълнението на договора не са индивидуални или общи административни актове, по отношение на които съдът имат право да осъществява контрол за законосъобразност, а са становище на страна по договор, несъгласието, с което може да бъде разрешено само по общия исков ред. Факта, че клаузите на договора, които пораждат правото на органа да признае или не определени разходи, са регламентирани в нормативен акт, при действащата правна уредба, не могат да обосноват извод за властнически характер на волеизявлението на управляващия орган - страна по договора, и с оглед на това да направят допустимо оспорването на акта му по реда на Административнопроцесуалния кодекс." (Определение № 4066/09.04.2015 г. по адм. д. № 2999/2015 Г., VІІ отд. на ВАС). В този смисъл вж. още Определение № 6825/10.06.2015 г. по адм. д. № 6152/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 5138/08.05.2015 г. по адм. д. № 3717/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 6217/28.05.2015 г. по адм. д. № 2256/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 5958/25.05.2015 г. по адм. д. № 5677/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 1026/28.01.2015 г. по адм. д. № 972/2015 г., IV отд. на ВАС,  Определение № 4273/17.04.2015 г. по адм. д. № 1834/2015 г., VII отд. на ВАС, и мн. други.

С аналогични мотиви и в съответствие с наложилата се практика АС София е оставил без разглеждане жалба на община Козлодуй срещу акт на УО на ОПОС за констатиране на нередност и определяне размера на финансова корекция.
Но ето какво четем в Определение № 5615/18.05.2015 г. по адм. д. № 1150/2015 г., ІІІ отд. на ВАС по повод частна жалба срещу определението на АС София:
"С оглед ръководните и контролиращи функции, които този орган (Управляващият орган - бел. Х.В.) има по отношение на наблюдаваните от него проекти, не може да се приеме, че отношенията му с бенефициента, който изпълнява дадения проект и получава публичната помощ, са равнопоставени. Тези отношения се характеризират с елементи на власт и подчинение, поради което следва да се определят като административноправни.
Сключеният ... договор ... за безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.", ..., неразделна част от който са приложените общи и специални условия, представлява административен договор, който подробно урежда отношения от вида на тези, които възникват в сферата на държавното управление. Разпоредбата на чл. 69 от общите условия, която се отнася до възможността за налагане на финансова корекция, не е създадена като резултат от съгласуваната воля на страните по договора, а възпроизвежда съдържанието на предоставеното от държавата във връзка с управлението на европейските проекти, съставляващо част от компетентността на управляващия орган негово правомощие, да налага финансова корекция на бенефициента за нарушения, допуснати в процедурите по обществени поръчки...
...следва да се приеме, че с изпращането на уведомление до бенефициента управляващият орган открива процедура по налагане на финансова санкция... 
...за приключващ процедурата индивидуален административен акт следва да се приеме този по писмо №... на управляващия орган. Макар и обобщено, с този акт се прави заключителна преценка по казуса, основана на вече изложените мотиви в писмо № ... Издаденият акт е от категорията на актовете, предвидени в чл. 21, ал. 1 АПК, тъй представлява волеизявление на административен орган за отказ за изплащане на част от договорената финансова помощ, което пряко засяга законен интерес на получателя на помощта.

Късмет с отделението е имала и община Търговище. Определение № 930/27.01.2015 г. по адм. д. № 13877/2014 г., ІІІ отд. на ВАС по повод частна жалба срещу определение на АС Велико Търново:
"...От данните по делото се установява, че между община Търговище и Министерството на околната среда и водите е сключен договор за предоставяне на безвъзмезнa финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2007-2013 г... В правомощията на ръководителя на УО на ОПОС е при установяване на нередности в процедурата да наложи финансови корекции. При тези данни необосновани и незаконосъобразни са изводите на административния съд, че страните по договора са равнопоставени. Ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007-2013 г.” на първо място не е страна по договора, и на второ място действа като административен орган, в чиито правомощия е да налага финансови корекции по сключения между кмета на община Търговище и подизпълнителя договор, поради което се намира в надмощно положение спрямо кмета на общината. Със санкционния характер на процесното писмо неминуемо се засягат интереси на страна по договора. Ръководителят на УО на ОПОС е трета недоговаряща страна, която е оправомощена едностранно да налага санкции, поради което не може да се говори за отношения на равнопоставеност. Поради тези причини и оспореното писмо има белезите на индивидуален административен акт, чиято законосъобразност подлежи на проверка от съд."
Този казус има продължение. След връщане на делото, първоинстанционният административен съд не изпълнява указанията на ВАС и повторно оставя жалбата без разглеждане. Община Търговище повторно обжалва пред ВАС. Този път делото (адм. д. 2999/2015 г.) се гледа от състав на Седмо отделение, който постановява Определение, с което обстойно и мотивирано за пореден път потвърждава константната си практика.


На фона на тази противоречива практика днес в Портала за обществени консултации беше публикуван проекта на Закон за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове, който ще постави на съвсем други релси отношението управляващ орган - бенефициент.
Законопроектът предвижда, "безвъзмездната финансова помощ да се предоставя от ръководителя на управляващия орган с административен договор, съответно със заповед въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно предложение с финансов план за системен проект, финансов план за бюджетна линия... Административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт". 
"Административен договор“ по смисъла на този закон е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента се създават за него права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Той се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициента, заместващо издаването на административен акт."
"Финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта... Решението ... може да се обжалва пред съд по реда на АПК"
Интерес представлява и тази разпоредба: "При оспорването на индивидуалните административни актове държавните такси, които се събират за съдебните производства, са пропорционални и се определят като процент върху материалния интерес", т. е. високи държавни такси с цел предотвратяване на спекулативно обжалване.

От мотивите към законопроекта:
"Особен акцент в законовата регулация е поставен върху установяването на ясни административно-правни отношения между управляващите органи и бенефициентите. Тези отношения е предвидено да възникват въз основа на два различни института на административното право: Административният договор е основната форма при предоставянето на безвъзмездната финансова помощ; Финансовите корекции се определят по основание и размер с индивидуален административен акт. За разлика от индивидуалния административен акт, административният договор не е общо уредена правна фигура в рамките на кодификацията на административния процес, а само в разновидността на споразумението по чл. 20 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Същевременно възможностите на този институт са добре изследвани в българската административно-правна доктрина, той е въведен в позитивното право на редица европейски страни, където се е наложил и като съответен при уреждането на отношенията, свързани с предоставянето на финансова подкрепа със средства от европейските фондове. Правната логика на възникване и развитие на правоотношенията между управляващия орган и бенефициентите на плоскостта на административно-правните отношения е основополагаща и за ясното регламентиране на процедурата по извършване на финансови корекции. Тя завършва с акт, в който също се обективира властническо волеизявление на административен орган.
С оглед спазване на изискването на чл. 74 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 – държавите членки да гарантират, че съществува ефективна уредба за разглеждане на жалби във връзка с ЕСИФ, законопроектът въвежда ясна регламентация относно правото на защита на бенефициентите срещу актовете на административните органи, основана на общата клауза съгласно чл. 120 от Конституцията на Република България. С оглед необходимостта от гарантиране на ефективност при усвояване на средствата от ЕСИФ и минимизиране на риска от тяхната загуба проектът на закон предвижда някои особени правила по отношение на съдебния контрол върху административните актове, които дерогират общия ред на оспорване по АПК."

Съгласно преходните и заключителни разпоредби на проектозакона, "започналите и недовършени до влизането в сила на закона производства се довършват по досегашния ред".

Законопроектът има претенциите да "урежда обществените отношения, свързани с различните дейности по координация, изпълнение, мониторинг и контрол на средствата, предоставени от Европейския съюз на Република България и да "има характер на процесуален закон, разписващ основно административни производства", но това разписване е схематично, като отново се предвижда регламентирането с подзаконови нормативни актове на:
-  провеждането на предвидените в закона производства пред управляващите органи чрез ИСУН, както и условията, редът и механизмът за функциониране на ИСУН, и изискванията към структурата и съдържанието на въвежданата информация;
- детайлни правила по прилагането на глава трета "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ" за съответния програмен период;
- правила за координация между управляващите органи на програмите и местните групи за действие във връзка с изпълнението на подхода ВОМР за съответния програмен период.
- правилата за разглеждане и оценяване на оферти и сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана;
- конкретизиране на националните правила и определяне на детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период;
- реда за извършване на проверка за установяване на нередност, обстоятелствата, подлежащи на вписване в регистъра за нередности и докладването на нередностите пред АФКОС 
- случаите на нередности, за които се извършват финансови корекции за нередност, съставляваща нарушение на приложимото европейско или национално право, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ 
Вероятно част от постановленията, които сега регламентират тези въпроси и касаят програмен период 2014-2020, напр. ПМС 107/14 и 119/14, ще запазят действието си и ще претърпят само изменение и допълнение.

Twitter Delicious Facebook Digg Stumbleupon Favorites More