Малка пробойна в последователната практика на ВАС по повод финансовите корекции

Трайната или по-скоро преобладаващата практика на ВАС (и по-конкретно на Седмо отделение), с която се определят като недопустими опитите на бенефициенти да оспорят по реда на АПК актовете на управляващите органи за констатиране на нередности и налагане на финансови корекции, както и отказите за верифициране на разходи, може да се резюмира в следния цитат: "С подписването на договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ управляващия орган придобива качеството на страна по договор. От този момент в отношенията си с бенефициер той вече не е административен орган, а контрагент, поради това актовете, които издава във връзка с изпълнението на договора не са индивидуални или общи административни актове, по отношение на които съдът имат право да осъществява контрол за законосъобразност, а са становище на страна по договор, несъгласието, с което може да бъде разрешено само по общия исков ред. Факта, че клаузите на договора, които пораждат правото на органа да признае или не определени разходи, са регламентирани в нормативен акт, при действащата правна уредба, не могат да обосноват извод за властнически характер на волеизявлението на управляващия орган - страна по договора, и с оглед на това да направят допустимо оспорването на акта му по реда на Административнопроцесуалния кодекс." (Определение № 4066/09.04.2015 г. по адм. д. № 2999/2015 Г., VІІ отд. на ВАС). В този смисъл вж. още Определение № 6825/10.06.2015 г. по адм. д. № 6152/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 5138/08.05.2015 г. по адм. д. № 3717/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 6217/28.05.2015 г. по адм. д. № 2256/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 5958/25.05.2015 г. по адм. д. № 5677/2015 г., VІІ отд. на ВАС, Определение № 1026/28.01.2015 г. по адм. д. № 972/2015 г., IV отд. на ВАС,  Определение № 4273/17.04.2015 г. по адм. д. № 1834/2015 г., VII отд. на ВАС, и мн. други.

С аналогични мотиви и в съответствие с наложилата се практика АС София е оставил без разглеждане жалба на община Козлодуй срещу акт на УО на ОПОС за констатиране на нередност и определяне размера на финансова корекция.

Но ето какво четем в Определение № 5615/18.05.2015 г. по адм. д. № 1150/2015 г., ІІІ отд. на ВАС по повод частна жалба срещу определението на АС София:

"С оглед ръководните и контролиращи функции, които този орган (Управляващият орган - бел. Х.В.) има по отношение на наблюдаваните от него проекти, не може да се приеме, че отношенията му с бенефициента, който изпълнява дадения проект и получава публичната помощ, са равнопоставени. Тези отношения се характеризират с елементи на власт и подчинение, поради което следва да се определят като административноправни.

Сключеният ... договор ... за безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Околна среда 2007-2013 г.", ..., неразделна част от който са приложените общи и специални условия, представлява административен договор, който подробно урежда отношения от вида на тези, които възникват в сферата на държавното управление. Разпоредбата на чл. 69 от общите условия, която се отнася до възможността за налагане на финансова корекция, не е създадена като резултат от съгласуваната воля на страните по договора, а възпроизвежда съдържанието на предоставеното от държавата във връзка с управлението на европейските проекти, съставляващо част от компетентността на управляващия орган негово правомощие, да налага финансова корекция на бенефициента за нарушения, допуснати в процедурите по обществени поръчки...

...следва да се приеме, че с изпращането на уведомление до бенефициента управляващият орган открива процедура по налагане на финансова санкция... 

...за приключващ процедурата индивидуален административен акт следва да се приеме този по писмо №... на управляващия орган. Макар и обобщено, с този акт се прави заключителна преценка по казуса, основана на вече изложените мотиви в писмо № ... Издаденият акт е от категорията на актовете, предвидени в чл. 21, ал. 1 АПК, тъй представлява волеизявление на административен орган за отказ за изплащане на част от договорената финансова помощ, което пряко засяга законен интерес на получателя на помощта.

Късмет с отделението е имала и община Търговище. Определение № 930/27.01.2015 г. по адм. д. № 13877/2014 г., ІІІ отд. на ВАС по повод частна жалба срещу определение на АС Велико Търново:

"...От данните по делото се установява, че между община Търговище и Министерството на околната среда и водите е сключен договор за предоставяне на безвъзмезнa финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2007-2013 г... В правомощията на ръководителя на УО на ОПОС е при установяване на нередности в процедурата да наложи финансови корекции. При тези данни необосновани и незаконосъобразни са изводите на административния съд, че страните по договора са равнопоставени. Ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма „Околна среда 2007-2013 г.” на първо място не е страна по договора, и на второ място действа като административен орган, в чиито правомощия е да налага финансови корекции по сключения между кмета на община Търговище и подизпълнителя договор, поради което се намира в надмощно положение спрямо кмета на общината. Със санкционния характер на процесното писмо неминуемо се засягат интереси на страна по договора. Ръководителят на УО на ОПОС е трета недоговаряща страна, която е оправомощена едностранно да налага санкции, поради което не може да се говори за отношения на равнопоставеност. Поради тези причини и оспореното писмо има белезите на индивидуален административен акт, чиято законосъобразност подлежи на проверка от съд."
Този казус има продължение. След връщане на делото, първоинстанционният административен съд не изпълнява указанията на ВАС и повторно оставя жалбата без разглеждане. Община Търговище повторно обжалва пред ВАС. Този път делото (адм. д. 2999/2015 г.) се гледа от състав на Седмо отделение, който постановява Определение, с което обстойно и мотивирано за пореден път потвърждава константната си практика.

На фона на тази противоречива практика днес в Портала за обществени консултации беше публикуван проекта на Закон за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове, който ще постави на съвсем други релси отношението управляващ орган - бенефициент.

Законопроектът предвижда, "безвъзмездната финансова помощ да се предоставя от ръководителя на управляващия орган с административен договор, съответно със заповед въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно предложение с финансов план за системен проект, финансов план за бюджетна линия... Административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален административен акт". 

"Административен договор“ по смисъла на този закон е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициента се създават за него права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Той се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициента, заместващо издаването на административен акт."

"Финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта... Решението ... може да се обжалва пред съд по реда на АПК"

Интерес представлява и тази разпоредба: "При оспорването на индивидуалните административни актове държавните такси, които се събират за съдебните производства, са пропорционални и се определят като процент върху материалния интерес", т. е. високи държавни такси с цел предотвратяване на спекулативно обжалване.

От мотивите към законопроекта:

"Особен акцент в законовата регулация е поставен върху установяването на ясни административно-правни отношения между управляващите органи и бенефициентите. Тези отношения е предвидено да възникват въз основа на два различни института на административното право: Административният договор е основната форма при предоставянето на безвъзмездната финансова помощ; Финансовите корекции се определят по основание и размер с индивидуален административен акт. За разлика от индивидуалния административен акт, административният договор не е общо уредена правна фигура в рамките на кодификацията на административния процес, а само в разновидността на споразумението по чл. 20 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Същевременно възможностите на този институт са добре изследвани в българската административно-правна доктрина, той е въведен в позитивното право на редица европейски страни, където се е наложил и като съответен при уреждането на отношенията, свързани с предоставянето на финансова подкрепа със средства от европейските фондове. Правната логика на възникване и развитие на правоотношенията между управляващия орган и бенефициентите на плоскостта на административно-правните отношения е основополагаща и за ясното регламентиране на процедурата по извършване на финансови корекции. Тя завършва с акт, в който също се обективира властническо волеизявление на административен орган.

С оглед спазване на изискването на чл. 74 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 – държавите членки да гарантират, че съществува ефективна уредба за разглеждане на жалби във връзка с ЕСИФ, законопроектът въвежда ясна регламентация относно правото на защита на бенефициентите срещу актовете на административните органи, основана на общата клауза съгласно чл. 120 от Конституцията на Република България. С оглед необходимостта от гарантиране на ефективност при усвояване на средствата от ЕСИФ и минимизиране на риска от тяхната загуба проектът на закон предвижда някои особени правила по отношение на съдебния контрол върху административните актове, които дерогират общия ред на оспорване по АПК."

Съгласно преходните и заключителни разпоредби на проектозакона, "започналите и недовършени до влизането в сила на закона производства се довършват по досегашния ред".

Законопроектът има претенциите да "урежда обществените отношения, свързани с различните дейности по координация, изпълнение, мониторинг и контрол на средствата, предоставени от Европейския съюз на Република България и да "има характер на процесуален закон, разписващ основно административни производства", но това разписване е схематично, като отново се предвижда регламентирането с подзаконови нормативни актове на:

-  провеждането на предвидените в закона производства пред управляващите органи чрез ИСУН, както и условията, редът и механизмът за функциониране на ИСУН, и изискванията към структурата и съдържанието на въвежданата информация;

- детайлни правила по прилагането на глава трета "Предоставяне на безвъзмездна финансова помощ" за съответния програмен период;

- правила за координация между управляващите органи на програмите и местните групи за действие във връзка с изпълнението на подхода ВОМР за съответния програмен период.

- правилата за разглеждане и оценяване на оферти и сключването на договорите в процедурата за избор с публична покана;

- конкретизиране на националните правила и определяне на детайлните правила за допустимост на разходите за съответния програмен период;

- реда за извършване на проверка за установяване на нередност, обстоятелствата, подлежащи на вписване в регистъра за нередности и докладването на нередностите пред АФКОС 

- случаите на нередности, за които се извършват финансови корекции за нередност, съставляваща нарушение на приложимото европейско или национално право, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ 

Вероятно част от постановленията, които сега регламентират тези въпроси и касаят програмен период 2014-2020, напр. ПМС 107/14 и 119/14, ще запазят действието си и ще претърпят само изменение и допълнение.

Прочети още

ВКС дава зелена светлина на искове по ЗОДОВ за нарушаване правото на ЕС

ОПРЕДЕЛЕНИЕ № 269/08.05.2015 г.

гр. д. № 1867/2015 г. по оп. на ВКС, Трето гражданско отделение

/извадка; подчертаване и линкове - Х.В./

...

По поставения въпрос, обусловил допускането на касационно обжалване („Кой е приложимият процесуален ред за разглеждане на искова претенция с правно основание чл. 4 пар. 3 от ДЕС - този по ЗОДОВ, общият исков ред или друг ред за защита?”), съдът приема следното:

Съгласно принципа за лоялно сътрудничество, закрепен в чл. 4 пар. 3 от ДЕС, държавите-членки са длъжни да вземат всички общи и специални мерки, необходими за гарантиране на задълженията, произтичащи от правото на ЕС, да подпомагат общността за постигане на нейните цели и да се въздържат от всякакви мерки, които могат да застрашат тези цели. 

От този общ принцип произтичат редица конкретни задължения - в това число и за националните съдилища, някои от които са закрепени в Договорите, а други са изведени в практиката на Съда на ЕС. От него следва и института на отговорността на държавите-членки за вреди, настъпили вследствие нарушения на общностното право /Francovich and others v. Italian State, C-6/90, C9/90, §33/. Вредата може да е причинена от всеки държавен орган - в това число и от национална юрисдикция /съдебен орган/, действаща като последна инстанция /Gerhard Kobler v.Austria (С-224/01), Traghetti del Mediteraneo v. Italian Stare (С-173/03)/. Касае се за обективна отговорност, при която се преценява характера на извършеното нарушение, а не вината на решаващия състав. Фактическият й състав включва общностна норма, която предоставя права на частноправните субекти, достатъчно сериозно нарушение на тази общностна норма, пряка причинна връзка между нарушението и вредата. Концепцията за извъндоговорната отговорност на държавата за вреди е въведена постепенно с три знакови решения на Съда на ЕС /Frankovich and others v.Italian Stare; Brasserie du Pecheur и Factortame; Kobler/, които установяват елементите на фактическия й състав и стандартите във връзка с процесуалния ред за реализирането й.

В решението по делото Francovich изрично е посочено, че държавата е длъжна да отстрани последиците от причинените вреди в рамките на националното право относно отговорността на държавата. Отразено е, че поради липса на регламентация в правото на Общността, именно националният правов ред на отделните държави-членки следва да определи компетентните съдилища и да уреди исковите производства, по реда на които може да бъде реализирана нейната отговорност за вреди от нарушения на правото на ЕС. От друга страна материалните и процесуалните условия на този ред не могат да бъдат по-неблагоприятни, отколкото при подобни искове, засягащи само националното право /принцип на равностойност/, и не могат да бъдат така нормирани, че да направят практически невъзможно или прекомерно сложно получаването на обезщетение /принцип на ефективност/ /Francovich and others v. Italian State, C-6/90, C9/90, §.42-43/. 

От цитираната практика следва извода, че националните законодателства трябва да предвидят съответните правила за реализиране на отговорността на държавата за вреди от нарушения на общностното право при спазване на посочените по-горе изисквания. Същевременно, компетентни да разгледат тези искове са националните съдилища - които имат обща компетентност да разглеждат спорове, свързани с прилагането на общностното право, и са призвани да дадат защита на произтичащите от него права на частноправните субекти, съобразно установените във вътрешния ред средства за защита. Именно от задължението им да приложат института на извъндоговорната отговорност на държавата следва и правомощието им - при липса на изрична законодателна уредба съобразно посоченото по-горе, да определят правилата, по които тази отговорност ще бъде реализирана, респективно - при наличие на такава уредба, която нарушава принципите на ефективност и еквивалентност, да не приложат съответните национални норми, които противоречат на установените от Съда на ЕС стандарти – и по този начин да осигурят незабавна защита на произтичащите от общностните норми права. По този начин те ще обезпечат във всички случаи /със или без надлежна законодателна уредба/ реализирането на извъндоговорната отговорност на държавата по силата на непосредствената приложимост на общностните норми.

Предвид всичко посочено по-горе и с оглед установените с практиката на Съда на ЕС изисквания, настоящият състав на ВКС приема, че по българското право отговорността на държавата за вреди от нарушения на общностното право, произтичаща от чл. 4 пар. 3 ДЕС, следва да бъде реализирана по процесуалния ред на ЗОДОВ. 

Съображенията за това са следните:

От една страна в националното ни право липсва специално уредено производство, по което да се реализира отговорността на държавата за вреди от нарушения на общностното право. От друга страна предявените пред националния съд искове за обезщетяване на тези вреди следва да бъдат разгледани – и то по ред, който не е по-неблагоприятен отколкото този за подобни искове, засягащи само нациналното право. Такъв ред за сходни искове представлява редът по ЗОДОВ.

Това е единственият предвиден във вътрешното законодателство специален ред за разглеждане на искове, свързани с отговорността на държавата за вреди – като законът е създаден предвид общата разпоредбата на чл. 7 от Конституцията на Република България за отговорност на държавата за вреди от незаконни актове и действия на нейни органи и длъжностни лица. В предметния му обхват е включена отговорност от незаконни актове, действия и бездействия на администрацията /чл. 1 ЗОДОВ/; от дейност на правозащитните органи /чл. 2 ЗОДОВ/; от дейност на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество /чл. 2а ЗОДОВ/; от дейност на органите на съдебната власт за нарушение на правото на разглеждане и решаване на делото в разумен срок /чл. 2б ЗОДОВ./.

Касае се за обективна отговорност /каквато е и извъндоговорната отговорност на държавата по чл. 4 пар. 3 ДЕС/ - при която се дължи обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането, независимо от това, дали са причинени виновно от длъжностното лице /чл. 4 ЗОДОВ/.

Видно и от конкретните подробно предвидени в съответните законови разпоредби хипотези, част от тях предпоставят признаване на съответния акт, от който произтичат вредите, за незаконен и отмяната му. Друга част, обаче, не изискват предварително установяване на извършеното нарушение в друго производство - а предполагат извършване на конкретна преценка от сезирания по реда на ЗОДОВ съд за това дали е налице действие в нарушение на изисквания на съответното национално или международно /Е./ право /напр. чл. 2б ЗОДОВ, чл. 2 ал. 1 т. 2 ЗОДОВ/. Подобна преценка – дали от държавата /чрез съответните й органи/ е нарушена общностна норма, която предоставя права на частноправни субекти, следва да извърши и националният съд в изследването си дали е налице фактическия състав на извъндоговорната отговорност на държава-членка /Brasserie du Pecheur и Factortame/.

При тези обстоятелства, в резултат на сравнението относно конкретизираните по-горе предмет, основание и основни характеристики на исковете за отговорност на държавата за вреди по ЗОДОВ и на тези за извъндоговорната отговорност на държавата за нарушения на общностното право, настоящият състав приема, че се касае за сходни искове и че именно процесуалният ред по ЗОДОВ съставлява ред, предвиден за „подобни искове” по националното право - по смисъла на решението по делото Francovich and others v. Italian State, C-6/90, C9/90, § 42-43 /съдържащият се в чл. 49 вр. с чл. 45 ЗЗД режим на деликтна отговорност не е подходящ за реализиране на отговорността на държавата за вреди, произтекли от неспазване на правото на ЕС – доколкото съгласно чл. 45 ЗЗД подлежат на поправяне вредите, които са причинени виновно (макар и вината да се предполага до доказване на противното), а според изискванията на правото на ЕС отговорността, която носи държавата за нарушаване на задълженията си, произтичащи от Договорите, е обективна/. Поради това и прилагането му за разглеждане и на исковете за извъндоговорната отговорност на държавата осигурява спазването на изискването приложимият процесуален ред да не е по-неблагоприятен отколкото при подобни искове, засягащи само националното право /т.е. на принципа на равностойността/.

Същевременно използването му удовлетворява и произтичащото от принципа на ефективността изискване този ред да не прави практически невъзможно или прекомерно сложно получаването на обезщетение. Това е така, доколкото в ЗОДОВ са предвидени специални правила, улесняващи достъпа до съд за предявяване на съответните искове – държавните такси са във фиксиран минимален размер /10 лв. за физическо лице и 25 лв. за юридическо лице /чл. 9а ЗОДОВ вр. с чл. 2а от Тарифа за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК/, а разноските по делата и изпълнението не се внасят предварително /чл. 9а ЗОДОВ/. 

По касационната жалба. 

Ищецът – касатор в настоящото производство, е предявил иск с правно основание чл. 4 пар. 3 ДЕС - претендирайки обезщетение за нанесени му вреди от окончателен съден акт, с който твърди, че се нарушава общностното право; искът е насочен солидарно и срещу Народното събрание и Националната агенция за приходите. 

С оглед отговора на правния въпрос, даден по-горе, следва да се приеме, че процесуалният ред за разглеждането му е този по ЗОДОВ. При тези обстоятелства дължимата държавна такса, платима при предявяване на иска, е в размер на 25 лв. /чл. 9а ЗОДОВ вр. с чл. 2а т. 2 от Тарифа за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК/. Тя е била надлежно платена при предявяването му, а указанията за оставяне на производството без движение с искане за плащане на допълнителен размер държавна такса са били неправилни. При това положение неизпълнението им не съставлява основание за връщане на исковата молба, респективно определението, с което първоинстанционният съд я е върнал и е прекратил производството, е незаконосъобразно. Като го е потвърдил, въззивният съд е постановил незаконосъобразен акт. Той трябва да бъде отменен, а делото – да бъде върнато на СГС за продължаване извършването на по-нататъшни процесуални действия по разглеждане на предявените искове с правно основание чл. 4 пар. 3 ДЕС по реда на ЗОДОВ. 

Мотивиран от горното, ВКС, ІІІ ГО,

О П Р Е Д Е Л И :

...

ВРЪЩА делото на Софийски градски съд за извършване на по-нататъшни процесуални действия по разглеждане на предявените искове.

Определението е окончателно и не подлежи на обжалване.

П.: ЧЛЕНОВЕ:


Забележка: Определението е постановено по реда на чл. 274, ал. 3 ГПК, поради което дава принципно разрешение на поставения правен въпрос, приложимо при разрешаване на сходни казуси от съдилищата.

Прочети още