Предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, обхванати от общата стратегическа рамка, и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006.
Системата за мониторинг ще се основава на система на споделено управление. Мониторинговите комитети, създадени за всяка оперативна програма, и годишните доклади за изпълнението за всяка оперативна програма ще са в основата на подхода. Мониторинговите комитети ще заседават поне веднъж годишно. Системата се допълва от срещи за годишен преглед между Комисията и държавите-членки. В допълнение към докладите за изпълнението за всяка оперативна програма, докладите за напредъка през 2017 и 2019 г. ще се съсредоточат върху стратегическите въпроси на равнище държава-членка. Въз основа на това през 2017 и 2019 г. Комисията ще подготви стратегически доклади. Системата за мониторинг и докладване ще се основава на показатели за крайните продукти и резултатите. Предложенията определят набор от общи показатели, които ще бъдат използвани за агрегиране на информацията на равнище ЕС. В ключовите моменти от периода на изпълнение (2017 и 2019 г.) част от годишните доклади за изпълнението са допълнителни аналитични изисквания по отношение на напредъка на програмите. Системата за мониторинг и докладване използва изцяло потенциала на електронния трансфер на данни. Ще бъде въведена уредба с цел оценяване на ефективността, ефикасността и въздействието на политиката, особено по отношение на водещите цели на стратегията „Европа 2020“ и други приложими показатели за въздействието.
От 2007 г. Европейската сметна палата („Палатата“) посочва в своя годишен доклад приблизително изчислен процент на грешки за кохезионната политика като цяло за всяка бюджетна година (2006—2009 г.) въз основа на независима, годишна, случайна извадка от операции. Приблизително изчисленият процент на грешки на Палатата за политиката на сближаване е висок в сравнение с други групи политики на бюджета на ЕС през тези години и варира между 5 % и 10 % от разходите за настоящия период на програмиране. При все това процентът на грешки, посочен от Палатата, важи за междинните плащания, представени от държавите-членки, които се възстановяват от Комисията преди на национално и общностно равнище да бъдат извършени всички проверки, предвидени за програмите за периода 2007—2013 г. При настоящите правила междинните плащания се заверяват от сертифициращия орган за Комисията след извършване на документни проверки на управлението за всички разходи, представени от бенефициерите, но често преди задълбочените проверки на управлението на място или последващите одитни дейности. Поради това многогодишните договорености за финансиране означават, че проверките се извършват преди, но и след одитната работа на Европейската сметна палата, а остатъчната грешка след приключването на всички проверки може да бъде значително по-малка от процента на грешки, установен от Палатата. Въз основа на опита от миналото остатъчната грешка в края на програмирането, когато всички проверки са приключили, се оценява на 2—5 %. В предложенията са предвидени редица мерки за намаляване на процента на грешки, свързан с междинните плащания, извършвани от Комисията (процента на грешки, докладван от Европейската сметна палата):
1) За междинните плащания от Комисията ще бъде определен таван от 90 % от дължимата на държавите-членки сума, тъй като на този етап са извършени само част от националните проверки. Оставащата част от сумата ще се плаща след годишното уравняване на сметките, когато управляващият орган и одитният орган предоставят одитни доказателства и разумни гаранции. Всички нередности, открити от Комисията или Европейската сметна палата след предаване на годишните заверени отчети от управляващия/сертифициращия орган, ще водят до нетна корекция. Това ще предостави на държавите-членки по-голям стимул да гарантират редовността на заверените за Комисията разходи в сравнение с настоящия подход, който допуска по-голямо рециклиране на възстановените средства през целия живот на програмите.
2) Въвеждане на годишно уравняване на сметките и на годишно приключване на приключените дейности или разходи, което ще създаде допълнителни стимули за националните и регионалните органи своевременно да извършват проверки на качеството с оглед на годишната заверка на отчетите за Комисията. Това представлява подсилване на настоящите договорености относно финансовото управление и предоставя по-добри гаранции, че нередовните разходи се изключват от отчетите ежегодно, а не в края на периода на програмиране. Очаква се очертаните по-горе мерки (новата система за възстановяване, годишното уравняване и приключване и окончателните нетни корекции от Комисията) да намалят процента на грешки до под 5 % и крайният остатъчен процент на грешки при приключването на програмите да бъде по-близък до прага на същественост от 2 %, прилаган от Европейската сметна палата. При все това тази приблизителна оценка зависи от капацитета на Комисията и държавите-членки да вземат мерки във връзка с изложените по-долу рискове. Анализът на грешките, съобщени от Палатата и Комисията през последните пет години, показва, че основните констатирани грешки са концентрирани в ограничен брой програми в някои държави-членки. Съобщените от одитните органи проценти на грешки, основани на статистически извадки, също показват значителни разлики между различните програми и следователно подкрепят този анализ. Предложението за съсредоточаване на одитните дейности и ресурси върху високорисковите програми и за допускане на пропорционални мерки за контрол за програмите с ефективни системи за контрол ще противодейства по-ефективно на основните рискове и ще доведе до по-ефикасно използване на съществуващите одитни ресурси както на национално равнище, така и на равнището на Комисията. Възможността да се използва пропорционална уредба според положението на всяка програма може сама по себе си да създаде стимули за по-ефективни мерки за контрол.
Анализът на грешките, останали неоткрити от националните системи за управление и контрол и които поради това са открити от Палатата при извършените от нея одити през 2006—2009 г., също показва концентрация на рисковете в следните категории:
За ЕФРР и Кохезионния фонд грешките при обществените поръчки са допринесли за приблизително 41 % от кумулираните измерими открити грешки. Грешките, свързани с допустимостта, представляват 39 % и включват различни видове грешки, като грешки при подбора на проекти, финансиране на недопустими категории разходи, разходи, които попадат извън периода на допустимост или допустимата област, грешно изчисляване на процентите на съфинансиране, финансиране на недопустим ДДС и т.н. Слабостите в одитната следа представляват 11 % от измеримите грешки (като процентът намалява с времето поради засилени проверки на управлението), а грешките, свързани със сложния въпрос, който представляват генериращите приходи проекти (приходите не се приспадат или се изчисляват неправилно, поради което процентът на съфинансиране е прекалено висок), представляват 6 % от измеримите грешки, съобщени за периода.
За ЕСФ проблемите при допустимостта са допринесли за приблизително 58 % от кумулираните измерими открити грешки и се отнасят по-конкретно до недопустими участници, недопустими преки и косвени разходи, плащания след или преди периода на допустимост, недопустими разходи, декларирани въз основа на единна ставка, недопустими разходи за стипендии и публични добавки, приходи, които не са приспаднати при изчисляването на допустимите разходи или са изчислени неправилно, платени, но неизвършени услуги, и недопустим ДДС. Проблемите при точността, които представляват 7 % от измеримите съобщени грешки, се отнасят до неправилно разпределяне на преки и косвени разходи, неподходящо обоснован метод за разпределяне на режийните разходи, грешки при изчисляването на разходите, неспазване на принципа на реалните разходи, деклариране на завишени разходи, неправилно изчисляване на процентите на съфинансиране и, на последно място, многократно деклариране на разходи за персонал. Проблемите свързани с одитната следа, са допринесли за 35 % от грешките и се отнасят до липсата на съществени оправдателни документи, по-конкретно на равнище бенефициери.
Въпреки че Комисията предприема редица действия с държавите-членки за намаляване на тези грешки, очаква се, че докато настоящото предложение бъде прието и започне да се прилага правилно в държавите-членки, тези грешки могат да останат потенциални рискови области през следващия период на програмиране 2014—2020 г.
Грешките, свързани по-специално с обществените поръчки, са съществен източник на грешки, които могат да се оценят на средно 2—4 % годишно за настоящия период на програмиране. Предложенията, внесени в контекста на кохезионната политика, ще осигурят по-ефективни проверки, но за да се постигне значително намаляване на процента на грешки в рамките на политиката на сближаване, е важно тези действия да се допълват от поясняване и опростяване на правилата относно обществените поръчки. При липса на рационализирани процедури за възлагане на обществени поръчки и ако публичните администрации и бенефициерите в държавите-членки не могат да подобрят изпълнението на тези правила, политиката на сближаване ще продължи да бъде систематично засягана от тази част на настоящия процент на
грешки. Ето защо при настоящото преразглеждане на Директивата за обществените поръчки следва да бъде предвидена възможност за допринасяне за намаляване на грешките в рамките на политиката на сближаване съгласно горепосоченото.
Предложената архитектура на системите за управление и контрол представлява развитие спрямо използваната през 2007—2013 г. система и запазва повечето от функциите, извършвани през настоящия период, включително административните проверки и проверките на място, одитите на системите за управление и контрол и одитите на операциите. Тя запазва също ролята на Комисията, както и възможността за прекъсвания, спирания и финансови корекции от Комисията. За да се засили отчетността, органите, които отговарят за програмата, ще бъдат акредитирани от национален акредитиращ орган, който отговаря за текущия им надзор. Предложението предлага гъвкавостта да се запази настоящата архитектура, базирана на три ключови органа по програми, в случаите, в които настоящата система е доказала своята ефикасност. При все това то предоставя и възможността за сливане на управляващия и сертифициращия орган и по този начин да се намали броят на участващите органи в държавата-членка. По-малкият брой органи ще намали административната тежест и ще подобри възможността за изграждане на по-солиден административен капацитет, но и ще позволи по-ясно разпределяне на отговорностите. Разходите за задачите, свързани с контрола (на национално и регионално равнище, с изключение на разходите на Комисията), се оценяват на около 2 % от общото финансиране, извършено през периода 2007—2013 г.79 Тези разходи са свързани със следните области на контрол: 1 % се приписват на националната координация и на подготовката на програмата, 82 % са свързани с управлението на програмата, 4 % — на сертифицирането, и 13 % — на одита.
Следните предложения ще доведат до нарастване на разходите за контрол:
- създаване и функциониране на акредитиращ орган (разходите за който могат да се компенсират от сливането на управляващия и сертифициращия орган, ако държавата-членка избере този вариант);
- представяне на заверени годишни отчети и на годишна декларация за управлението, което предполага, че всички необходими проверки са извършени в рамките на счетоводната година (което може да наложи полагане на допълнителни административни усилия);
- необходимост от допълнителна одитна дейност от страна на одитните органи с цел одит на декларацията за управлението или необходимост от приключване на одитите и изразяване на одитно становище в по-кратки срокове от предвидените в настоящите правила.
Някои предложения обаче ще доведат до намаляване на разходите за контрол:
- възможността за сливане на управляващия и сертифициращия орган, което би могло да позволи на държавата-членка да спести значителна част от 4-те % от настоящите разходи, свързани със сертифицирането, благодарение на повишена административна ефективност, по-малка нужда от координиране и намаляване на обхвата на одитите;
- използване на опростени разходи и на съвместни планове за действие, което намалява административните разходи и тежести на всички равнища както за администрациите, така и за бенефициерите;
- пропорционална уредба за контрол по отношение на проверките на управлението и одитите;
- годишно приключване, което ще намали разходите на публичните администрации и бенефициерите за съхранение на документи за целите на контрола.
Поради това като цяло се очаква предложенията да доведат до преразпределяне на разходите за контрол (които остават около 2 % от общите управлявани средства), а не до тяхното нарастване или намаляване. Очаква се обаче това преразпределяне на разходите (между функциите и поради пропорционалната уредба за контрол, а също и между държавите-членки и програмите) да позволи по-ефективно смекчаване на рисковете и следователно да доведе до процент на грешки под 5 %.
В допълнение към промените в разпоредбите за финансовото управление и контрола, които спомагат за ефективно откриване и ранно отстраняване на грешки от отчетите, предложението предвижда опростяване в няколко области, което допринася за предотвратяването на грешки. Както бе посочено по-горе, предложените в тези области мерки ще имат за цел предотвратяване на 55 % от грешките, съобщени за настоящия период.
Тези мерки включват:
- По-широко използване на опростените разходи, което води до намаляване на грешките, свързани с финансовото управление, правилата относно допустимостта и одитната следа, и пренасочва както изпълнението, така и контрола към осъществяването на дейностите.
- По-голяма тематична концентрация на средствата, което може да доведе до намаляване на грешките, произтичащи от най-различните интервенции, а следователно и от най-различните правила, прилагани във връзка с допустимостта.
- Разяснени правила относно подбора на проекти.
- По-прост, основан на единна ставка подход спрямо дейностите, които генерират приходи, което ще доведе до намаляване на риска от грешки при изчисляването и приспадането на приходите, генерирани от дейностите.
- Разясняване и опростяване на правилата за допустимостта и хармонизирането им с тези за други инструменти на ЕС за финансова подкрепа, което ще намали грешките на бенефициерите, които ползват помощ от различни източници.
- Задължително въвеждане на електронно управление и обмен на данни между администрацията и бенефициерите с цел намаляване на процента на грешки, възникващ от нецелесъобразното съхраняване на документи, и опростяване на административната тежест за бенефициерите.
- Годишно приключване на операциите или разходите, което намалява грешките, свързани с одитната следа, чрез съкращаване на периода за съхранение на документите и избягва значителното нарастване на административната тежест, свързана с еднократното приключване в края на периода на програмиране.
Повечето от опростяванията, изброени по-горе, спомагат също за намаляване на административната тежест за бенефициерите и следователно представляват едновременно намаляване на рисковете от грешки и на административната тежест.
