Попадаме на няколко казуса, свързани с административното правораздваване и Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД).
Казусите се развиват на полето на:
Наредба № 14 от 18 май 2001 г. на Министерство на земеделието и горите за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за инвестиции в земеделски стопанства по Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД),
Наредба № 15 от 18 май 2001 г. на Министерство на земеделието и горите за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за развитие и разнообразяване на икономическите дейности, предоставяне на възможности за многостранни дейности и алтернативни доходи по Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД) или
Наредба № 16 от 18 май 2001 г. на Министерство на земеделието и горите за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за подобряване преработката и маркетинга на селскостопански продукти по Специалната предприсъединителна програма на Европейския съюз за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД)
Съгласно горепосочените наредби, финансовата помощ се предоставя в рамките на предвидените за съответната година финансови средства, определени въз основа на Многогодишно финансово споразумение между Европейската комисия от страна на Европейската общност и Република България по специалната предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони в Република България. Финансовата помощ е в размер до 50 на сто от одобрените инвестиционни разходи, от които 75 на сто се осигуряват от ЕС и 25 на сто от държавния бюджет на Република България. Разликата до пълния размер на инвестиционните разходи се осигурява от кандидата.
Условията за допустимост на кандидатите и проектите са изложени в глава Втора от наредбите.
Редът за предоставяне на помощта е регламентиран в глава Трета от наредбите. Кандидатите подават молба по образец, ведно с инвестиционен проект, бизнес-план и други документи, съгласно изискванията на съответната наредба. Агенция САПАРД извършва проверка на заявените данни и посочените факти, както и проверка на място, веднъж на ниво областна дирекция и повторно - на централно ниво. С кандидатите, чиито проекти са одобрени, се сключва писмен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. С подписването на договор помощта се счита предоставена.
Изплащането на помощта и контролът върху изпълнението на проектите са регламентирани в глава Четвърта на наредбите. Финансовата помощ се изплаща след извършване на инвестицията. За изплащане на финансовата помощ кандидатът подава заявка за плащане по образец и прилага документи съгласно приложение на съответната наредба. Агенция САПАРД одобрява или мотивирано отказва изплащането на финансовата помощ след извършен анализ за установяване на фактическо съответствие и съответствие по документи между одобрения инвестиционен проект и извършената инвестиция.
При така очертаната нормативна рамка и в условията на одобрен проект, сключен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, извършена инвестиция и подадена заявка за плащане, бенефициентът получава мотивиран писмен отказ за изплащане на помощта.
Подобни казуси се срещат и в други случаи на сключени договори за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ при условията на САПАРД по мерки, различни от горепосочените.
Бенефициентът преценява, че връченият му отказ представлява индивидуален административен акт и обжалва същия пред компетентния административен съд.
В отговор на жалбата си бенефициентът получава няколко различни разрешения:
1. Административният съд приема, че жалбата е допустима, т. е. подадена от надлежна страна срещу подлежащ на обжалване акт. Отказът за плащане се квалифицира като индивидуален административен акт и спорът се решава по същество. Така:
Едно по-интересно разрешение се съдържа в:
Решение № 16431/20.12.2012 г., адм. д. 13196/2011 г., ВАС, ІV отд., където отказът за плащане не е подписан от изпълнителния директор на ДФЗ и касационната инстанция отбелязва: "по отношение изложеното от касационния жалбоподател, а именно, че процесното уведомително писмо не е административен акт, а се касае за спор по изпълнение на граждански договор, настоящата инстанция счита за необходимо да отбележи, че това обстоятелство следва да се обсъди, когато актът се подпише от компетентен орган – Изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие” – РА, тъй като докато не бъде отстранен този порок, в правната действителност не съществува акт, който да поражда правни последици, за да може да се преценява какъв е неговия характер." С тези мотиви ВАС оставя в сила решението на АССГ, с което е прогласена нищожността на отказа за плащане. Следователно, съдът приема, че акт от тази категория (отказ за плащане на финансова помощ по договор) подлежи на обжалване пред административен съд, т. е. че е индивидуален административен, но дали е такъв, ще се преценява след отстраняването на съществения му порок.
С отмяната на отказа, обаче, не се създава задължение за насрещната страна по договора да плати (липсва такъв осъдителен диспозитив), а само задължение да се произнесе повторно по заявката за плащане. В случай, че повторното произнасяне е благоприятно за бенефициента, то на последния са били спестени значителни разходи за разноски по евентуално исково производство (4% държавна такса за първа инстанция и по 2% за следваща, адвокатски хонорар, определен върху цената на иска, експертизи и пр.), както и време, тъй като административното съдопроизводство обикновено е по-бързо от гражданското.
2. Административният съд приема, че жалбата е недопустима, тъй като има за предмет акт, който не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по реда на административното правосъдие, поради което я оставя без разглеждане.
Следва да се отбележи, че примерите в пункт първи представляват по-скоро изключение от преобладаващата практика на Четвърто отделение на Върховния административен съд.
В болшинството случаи съдът намира, че процедурата за финансиране на дейност по инвестиции в земеделието по специалната предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони в Република България (САПАРД) се развива в две фази - фаза по одобряване на проекта и фаза по изплащане на финансова помощ. Във фазата по одобряване на проекта отношенията между специализирания държавен орган и кандидат-бенефициента са такива на власт и подчинение, но със сключването на договора между страните възникват облигационни правоотношения и от този момент насетне споровете между тях във връзка с изпълнението му, в това число и за плащанията по него се разглеждат и разрешават по общия гражданскоправен ред.
Условията за предоставяне на помощта, редът за изплащането й и задълженията на страните, както и съответните санкции за неизпълнението им се съдържат в клаузите на договора. Приема се, че актовете, с които се отказва плащане, нямат белезите на индивидуални административни актове, не са издадени в упражнение на властнически компетенции, а представляват волеизявление, направено от равнопоставена страна по сключен договор, адресирано до другата страна по същия договор. Ето защо, те не подлежат на съдебен контрол за законосъобразност.
Така например:
Решение № 2503/18.2.2011 г., адм. д. 7092/2010 г., ВАС, ІV отд. - Волеизявленията на страна по договор във връзка с изпълнение на облигационните задължения, произтичащи от сключения договор, са гражданско-правни и споровете относно неизпълнението на клаузите по него могат да се разглеждат само и единствено по общия исков ред. Всяка страна по сключен договор може да се позове на неизпълнение на договора, било на отделни негови клаузи, било изцяло и да го развали. При наличието на граждански договор страните по него не са в отношение на власт и подчинение, а са равнопоставени. След като писмото на изпълнителния директор на фонда по правната си същност не е административен акт, то и съдебният контрол за законосъобразност на административните актове предвиден в АПК по отношение на него е недопустим. Като е разгледал по същество оспорването и е постановил решение по недопустима за разглеждане жалба, първоинстанционният административен съд е постановил недопустимо решение, което следва да бъде обезсилено.
адв. Христианна Василева
